¿Quién vigila al vigilante?

Una familia, formada por un matrimonio y cuatro niños de entre uno y seis años, llegó en una lancha neumática a la costa de la isla griega de Mylos en octubre de 2016. Procedentes de Siria, solicitaron acogerse a la protección internacional, destinada a los extranjeros que han salido de su país y no pueden volver a él porque hay  una situación de violencia generalizada. Según su relato, 11 días después fueron expulsados a Turquía sin poder iniciar el proceso de asilo. El viaje de retorno lo realizaron en un avión, donde separaron a los padres de los menores, escoltados por guardias uniformados con el emblema de Frontex, la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas.

El asunto tomó especial relevancia cuando la familia, que hoy vive en Irak, denunció la actuación de la agencia al considerar que vulneró sus derechos fundamentales. Por primera vez, Frontex se sentaba en el banquillo por una devolución en caliente. La respuesta a esa denuncia se acaba de producir, y no ha sido la que esperaban los activistas en derechos humanos. En su resolución, emitida este septiembre, el Tribunal General de la UE considera que Frontex no tiene responsabilidad en aquella devolución en caliente, y atribuye las decisiones de retorno en exclusiva a los Estados miembros. 

Ante una resolución que ha sido un varapalo para sus aspiraciones de sentar un precedente en sentido opuesto, las organizaciones de la sociedad civil vuelven a señalar la necesidad de aclarar el mandato de la agencia y su responsabilidad a la hora de rendir cuentas. 

¿Qué es Frontex?

Frontex se creó en 2005, con la finalidad de apoyar a los Estados miembros en la gestión y control de fronteras exteriores. Empezó a operar con apenas 50 empleados y 6 millones de euros de presupuesto, bajo la premisa de que el control de las fronteras exteriores de la UE ha de ser una competencia compartida por todos los países comunitarios.

En un principio, sus funciones se ceñían a la mejora de la cooperación entre Estados y a la evaluación de riesgos, pero Bruselas ha ido modificando su reglamento y otorgándole cada vez más responsabilidades hasta convertirlo en el primer servicio uniformado de fuerzas de seguridad de la Unión Europea, como anuncia la propia organización en su página web. Actualmente, tiene autoridad para llevar a cabo operaciones de control de las fronteras, búsqueda, salvamento y retorno.

Este incremento de responsabilidades ha ido acompañado de un aumento de su financiación. Hoy, Frontex es la agencia con mayor presupuesto de la UE, con 845,5 millones de euros en 2023. El plan presupuestario 2021-2027 de la Unión incluye una inversión anual media de 900 millones de euros y un incremento de personal hasta los 10.000 agentes.

Derechos humanos

El reglamento de Frontex establece su obligación de actuar para defender a los individuos ante una posible violación de sus derechos fundamentales. Sin embargo, no se especifica cómo se concreta esta defensa.

En conversación con Alternativas económicas, Luisa  Izuzquiza, investigadora de FragDenStaat, apunta que la responsabilidad de Frontex es un misterio, por cómo está redactada la legislación y por cómo funcionan sus operaciones sobre el terreno: "Técnicamente, ellos tienen responsabilidad de ayudar al Estado miembro en las operaciones de control de fronteras y de asegurar que los derechos fundamentales están siendo respetados en estas operaciones. El problema es que tenemos una legislación que es bastante ambigua y que presenta dos cuestiones contradictorias: ¿qué pasa cuando lo que hace un Estado es violar los derechos fundamentales? ¿Debería ayudarle a hacerlo o bien proteger los derechos humanos? Por lo que sabemos, normalmente lo que hace es ayudar al Estado miembro, y ello prevalece en la práctica. Pero no está claro que esta prevalencia sea legal".

Transparencia

Izuzquiza va más allá, al núcleo de la cuestión: "Es muy difícil saber exactamente qué hace Frontex". Ante la indeterminación de la legislación, los documentos que podrían ayudar a esclarecer la responsabilidad de la agencia en las operaciones en las que está involucrada son sus planes operativos. En ellos se detallan cuestiones prácticas como la finalidad concreta de una operación, el número de oficiales que participan en  ella e, incluso, la transcripción de las comunicaciones. El problema es que, amparada en la excepción de seguridad, la agencia deniega el acceso a esta información.

La misma Izuzquiza —junto con al también investigador y activista Arne Semsrott— llevó a Frontex a juicio por falta de transparencia. Fue un proceso en el que el Tribunal de Justicia de la UE también falló a favor de la agencia y condenó a los demandantes a pagar unas costas judiciales de 23.700 euros. Tras considerar que Frontex había inflado artificialmente sus gastos, la corte europea redujo esta cantidad a menos de la mitad. 

Según la investigadora, más del 80% de las respuestas de Frontex ante una petición de transparencia son rechazadas o entregan documentos censurados. 

A las peticiones de transparencia de periodistas y activistas se suma la de la defensora del pueblo europeo, Emily O’Reilly, que ha abierto una investigación para aclarar el rol de la agencia en la operación de salvamento del pesquero Adriana, cuyo naufragio en  junio de este año en las costas del Peloponeso se cobró la vida de más de 400 personas.

Las acusaciones contra la organización por vulneración de los derechos humanos no provienen solo de organizaciones de la sociedad civil. A medida que Frontex ha ido aumentando su capacidad, presupuesto y personal, arrecian también las críticas hacia lo que parece haberse convertido en el  brazo armado de la Europa-fortaleza. 

Un informe de la Oficina Europea Contra el Fraude (OLAF) —el que acabó con la dimisión del director ejecutivo de Frontex, el francés Fabrice Leggeri, en 2022— constataba la intervención de la agencia en diversas operaciones de devoluciones en caliente. Un año antes, el Tribunal de Cuentas europeo también avisó de  graves deficiencias y concluyó que la Unión había aprobado el nuevo mandato de Frontex en 2019, en un contexto de urgencia, sin evaluar su impacto y sin valorar tampoco si había cumplido su mandato anterior. 

"Humanitaria" y "segura"

La UE ha fijado como prioridad una política de migración "eficaz, humanitaria y segura". Pero está por ver qué papel está dispuesta a darle en la práctica a la agencia que coordina la vigilancia de las fronteras como garante de los derechos de las personas que migran. El riesgo de encontrarnos ante un gigante armado y descontrolado está ahí.