El contramodelo presupuestario alemán

¿Quién habría dicho que la actualidad económica europea se vería un día perturbada por los problemas de la deuda pública… alemana? Pues eso es lo que está pasando. Mientras los europeos están definiendo para los próximos años sus normas presupuestarias y de deuda comunes, la primera economía del continente se enfrenta a un serio problema relativo a esos dos temas debido a una decisión de su Tribunal Constitucional con fecha del pasado 15 de noviembre. Como resultado de ello, la coalición en el poder ha tardado un mes en definir sus Presupuestos de 2024. Se trata de un desbarajuste tanto económico como político y jurídico. 

La historia comienza en 2021. Para hacer frente a la crisis de la covid-19, los diputados alemanes aprueban una ampliación presupuestaria de 60.000 millones de euros financiada con deuda. Finalmente, el Gobierno no necesita ese excedente financiero y, unos meses después, lo transfiere a un fondo denominado Clima y Transformación de la Economía (KTF). Ese fondo se alimenta con los ingresos procedentes de la venta de cuotas de emisión de CO2, pero es insuficiente para cubrir todos los gastos necesarios para la transición ecológica del país. La coalición tripartita en el poder, compuesta por los socialdemócratas del SPD, los verdes y los liberales, decide entonces dotarlo con 212.000 millones de euros a gastar en el periodo 2024-2027, entre los que están los famosos 60.000 millones heredados de la crisis sanitaria. 

La oposición dice 'no'

Pero los diputados conservadores de CDU-CSU, que dejaron el poder en 2021 tras ocuparlo durante la larga era de Angela Merkel y ahora están en la oposición, se oponen a la medida y la llevan al Tribunal Constitucional, que les ha dado la razón: no se puede transferir el derecho a endeudarse de un objetivo a otro, pues eso significa eludir el “freno al endeudamiento” (Schuldenbremse) inscrito en la Constitución alemana, que limita estrictamente el recurso a la deuda (véase el recuadro Un freno obsoleto en la página 18).

En resumen, si bien el Gobierno tiene derecho a invocar circunstancias excepcionales precisas, como una pandemia, para suspender el freno a la deuda y que esta aumente mucho, no puede arrogarse el derecho a endeudarse durante varios años y por motivos que no tienen que ver con las circunstancias iniciales. La coalición en el poder se ve, pues, con 60.000 millones de euros menos, de los cuales 17.000 para los Presupuestos de 2024, y obligada a entablar negociaciones para encontrar una solución.

¿Es únicamente culpa del Gobierno de Olaf Scholz? Utilizar 60.000 millones de euros de la capacidad de endeudamiento autorizada con el fin de responder a una pandemia para, de hecho, financiar la instalación de bombas de calor, la modernización de la red ferroviaria, la distribución de subvenciones para la instalación de fábricas de semiconductores, etc. En definitiva, para unos temas que no tienen nada que ver con el objetivo inicial, significa, en efecto, eludir claramente el control estricto del aumento de la deuda pública. 

Sin embargo, el líder socialdemócrata no se ha sacado la idea de la chistera. Simplemente ha seguido la receta aplicada, en mayor o menor medida, por todos los gobiernos alemanes desde hace décadas.  Lo que acaba de pasar pone sobre el tapete la realidad de las prácticas presupuestarias alemanas, muy lejos de la imagen de rigor que proyecta el país. Lo que nos permite aumentar nuestro vocabulario con una nueva palabra: Sondervermögen o, en español, fondos especiales.

Pues el KTF no es más que uno de los 29 fondos especiales identificados en un informe reciente del Tribunal de Cuentas alemán. Estos fondos de gasto público están casi todos financiados por la deuda, pero sus montantes no entran en las estadísticas oficiales.

Los primeros datan de la década de 1950 y están ligados a la reconstrucción del país. Pero los ha habido para financiar la reunificación, para luchar contra los efectos de la crisis financiera, de la pandemia de covid, de las grandes inundaciones que sufrió el país en el verano del 2021, de la guerra de Ucrania… En resumen, cada vez que hay un acontecimiento excepcional en Alemania, el Gobierno deja de lado su supuesta tendencia histórica en contra la deuda pública y gasta, a crédito, para sostener su economía.

Lecciones de rigor

Y con razón. Es totalmente pertinente tomar prestado para hacer frente a situaciones inéditas. El problema radica más bien en el hecho de que, mientras tanto, los dirigentes alemanes continúan dando lecciones de rigor presupuestario al resto de los países europeos, omitiendo precisar que, a finales de 2022, había 522.000 millones de deuda pública escondidos en fondos especiales, según estimaciones del Tribunal de Cuentas. Y que la necesidad de financiación pública alemana para 2023 no era de 46.000 millones como se indicaba oficialmente en los presupuestos, sino de 190.000 millones. 

Por tanto, hay que ver de otro modo las declaraciones que hace, con la mano puesta en el corazón, la clase política alemana, sobre todo la derecha, acerca del respeto a la limitación del endeudamiento. Tomemos por ejemplo al actual ministro de Finanzas, Christian Linder, procedente del Partido Liberal. Este portaestandarte del rigor presupuestario aceptó en 2022 la creación de un fondo especial de estabilización económica de 200.000 millones de euros, otro de 100.000 millones para gastos de defensa y la transferencia de los 60.000 millones al KTF.

Los 197 diputados de derecha del CDU-CSU que se querellaron ante el Tribunal Constitucional también han aprobado ese tipo de fondos cuando estaban en el poder y no han aprovechado los años con excedente presupuestario para reducir su peso. Es la hipocresía en estado puro. 
 

¿Y ahora qué? Como ha indicado el canciller Scholz, la decisión del Tribunal Constitucional “impone una nueva realidad para los gobiernos actual y futuros, tanto en el plano federal como en el regional”. Es verdad: si los dirigentes alemanes tienen que acabar con esa hipocresía que consiste en eludir sus propias reglas, todo cambia, tanto a nivel del Gobierno federal como de los länder, pues también recurren a ese tipo de prácticas: Berlín, el Sarre, Renania del Norte-Westfalia, etcétera…

¿Soluciones?

Los tres partidos en el poder han negociado durante un mes para cubrir el agujero de 17.000 millones de euros de los presupuestos para 2024. Los socialdemócratas y los verdes han tenido que aceptar disminuir el gasto en la transición ecológica (el KTF tendrá 12.000 millones menos), pero han conseguido una pequeña disminución de las subvenciones a las energías fósiles y un aumento más rápido de lo previsto de la tasa carbono. El ministro liberal de Finanzas, Linder, ha tenido que ceder a pesar de su oposición a cualquier aumento de impuestos. Aunque su propuesta de recortar el ingreso mínimo vital no ha tenido éxito, el gasto público se ha recortado.

Conclusión: la política presupuestaria alemana será más restrictiva de lo previsto este año, lo que constituye una estupidez porque “desde el punto de vista económico, no hay ninguna necesidad de sanear las finanzas públicas”, analiza Christophe Boucher, director de inversiones en el banco ABN Amro.
Nuestro socio europeo está en inmerso en el absurdo, obligado a imponerse una austeridad doblemente inútil: por su considerable necesidad de inversión en la transición ecológica y porque los datos macroeconómicos del país permiten seguir endeudándose.

El nivel de la deuda alemana sigue siendo relativamente bajo (en torno al 80% del PIB), incluso teniendo en cuenta los diferentes fondos especiales que no están en las estadísticas oficiales. Pero Alemania se ve obligada a frenar sus inversiones verdes debido a un obsoleto límite al endeudamiento.