¿Cómo se puede fortalecer Europa?

La UE depende demasiado del extranjero. Para aumentar su margen de maniobra ha comenzado a identificar los sectores más vulnerables y a dotarse de instrumentos de defensa comercial.

La covid-19 ha puesto en evidencia hasta qué punto Europa depende de Asia para obtener los principios activos necesarios para la fabricación de medicamentos. Y la guerra de Ucrania acaba de mostrar otras dependencias del Viejo Continente. Es en el sector energético en el que este problema es más flagrante, pues la dependencia de la Unión a los hidrocarburos rusos impide, o al menos retrasa, la aplicación de un embargo sobre el petróleo y el gas que permitiría agotar las cajas del Kremlin.

En el plano agrícola, más de la mitad de las importaciones europeas de maíz proceden de Ucrania (52%). Europa no depende tanto para la alimentación humana, puesto que es un productor importante, como para la alimentación animal. La Comisión Europea se ha visto, pues, obligada a tomar rápidamente una serie de medidas destinadas a impedir que se disparen los precios, especialmente de los cereales. Se han activado varios instrumentos: disminución del IVA para los productos agrícolas, autorización para explotar superficies en barbecho... Desde el punto de vista de las tecnologías punta, es Rusia la que depende de la Unión, como atestiguan las medidas de restricción a las exportaciones impuestas por Bruselas desde el comienzo de la guerra con el fin de privar a Moscú de, por ejemplo, tecnologías necesarias para su aviación. Pero Europa sí es dependiente de materiales y tecnologías nucleares, un tercio de los cuales se importan de Rusia, como detalla el Instituto Bruegel. El uranio enriquecido que sirve de combustible para los reactores es uno de ellos.

Diagnóstico de las dependencias

Aunque se ha acentuado en los dos últimos años, la toma de conciencia de las dependencias europeas no es nueva. “Han contribuido varios elementos: la llegada al poder de Xi Jinping en 2013 y su voluntad de poner su política exterior al servicio de un proyecto geopolítico de potencia china, la anexión de Crimea por parte de Rusia en 2014 y la llegada al poder de Donald Trump a finales de 2016 con la consecuente distorsión de los lazos entre estadounidenses y europeos, que también ha tenido su impacto”, resume Sylvain Kahn, profesor en el Instituto de Estudios Políticos de París y especialista en historia de la construcción europea. 

Desde 2011 la Comisión Europea hace regularmente balance de las dependencias de la Unión en el ámbito de las materias primas. En la última actualización, llevada a cabo en 2020, la institución identificó 30 materias denominadas “críticas”, es decir, necesarias para el buen funcionamiento de la industria europea y cuyo abastecimiento se considera “en peligro”. Entre ellas se encuentran, por ejemplo, el cobalto y el magnesio, necesarios para la fabricación de baterías eléctricas y, por tanto, indispensables para llevar a cabo la transición energética. En 2015, la lista tenía la mitad de materiales.

En 2021, en el contexto de la pandemia, la UE amplió por primera vez el balance a otros seis sectores estratégicos. Los principios activos de los medicamentos, el hidrógeno y los semiconductores forman parte de ellos. De los 5.000 productos importados que se han analizado, 137 se han considerado de alto riesgo de dependencia. Y más de la mitad de las exportaciones de sus productos proceden de China, calificada desde 2019 por los europeos tanto de “socio” como de “competencia estratégica y rival sistémico”.

La UE impone a sus socios reciprocidad en el acceso a los mercados públicos nacionales

Por pura coincidencia de fechas, la Comisión hizo público un análisis de otros seis sectores el 22 de febrero, un par de días antes de la invasión de Ucrania. En esta ocasión se han examinado los paneles solares, los programas informáticos y los productos químicos. “Europa mejora su conocimiento de esas dependencias gracias al estudio del conjunto de los datos proporcionados por las aduanas de cada Estado miembro”, explica Elvire Fravry, investigadora el Institut Jacques Delors. “Para ayudar a los esfuerzos de relocalización o de diversificación hay que ir más lejos e incitar a las empresas a notificar, de manera segura, informaciones sobre sus subcontratistas. Ello permitirá identificar con más precisión los puntos débiles de las cadenas de suministro”, concluye.

Diversificar, relocalizar

Una vez identificadas las dependencias, ¿qué se debe hacer para reducirlas? ¿Diversificar el suministro para atenuar el riesgo? Es, en efecto, una de las posibilidades, pero, a corto plazo, el potencial de diversificación es, en ocasiones, limitado debido al escaso número de proveedores de algunos productos. Es lo que ocurre, por ejemplo, con los semiconductores, cuyo mercado está dominado por la empresa taiwanesa Taiwan Semiconductor Manufacturing Company. En el caso de otros productos esenciales, ¿hay que relocalizarlos para garantizar, si no es la totalidad al menos una parte de su fabricación en suelo europeo? 

“Dada la limitación geológica de la Unión Europea, la futura demanda de materias primas críticas seguirá satisfaciéndose en gran parte mediante las importaciones tanto a medio como a largo plazo” asume la Comisión Europea. Hay, sin embargo, un margen de mejora en el caso de algunos productos, como el magnesio. “El último lugar de producción en Europa estaba en Noruega. Cerró en 2001 en gran parte debido a una bajada de los precios en China. En el mismo año, también se cerró una fábrica en Francia. De este modo, en 2018 el 93% de las importaciones de magnesio en Europa procedían de China”, detalla la institución.

Para situar con precisión el cursor sobre lo que debe ser producido en Europa y lo que debe ser importado, la Unión debe articular mejor su política comercial e industrial. “Para relocalizar las actividades, hay que lograr que el mercado único europeo sea más atractivo”, considera Elvire Fabry. “Asistimos hoy a un aumento del interés en Europa por las alianzas industriales, como demuestra el proyecto de baterías de Airbus. Desde 2014, los Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (PIICE) permiten también infringir el régimen europeo que limita las ayudas estatales en nombre de los principios de libre competencia en el seno de la Unión Europea”, añade.

30 es el número de materias primas cuyo abastecimiento consideraba “crítico” la Unión Europea en 2020, el doble que en 2014

Además de las consideraciones sector por sector, es necesaria una visión de conjunto para evitar que Europa se vea sometida a dependencias de sentido único con algunos países. “La exportación de productos estratégicos de Europa a China, como los del sector alimentario, podrían garantizar la importación de tierras raras a la Unión”, dice, por ejemplo, el Institut Delors en un informe sobre las relaciones entre la Unión y China. “La Unión Europea es líder mundial en el sector agrícola. China, por su parte, debe alimentar a más del 18% de la población mundial y solo posee el 9% de las tierras cultivables”, precisan los autores. La interdependencia entre Rusia y Europa en el marco de la guerra de Ucrania muestra, sin embargo, los límites de ese razonamiento en caso de conflicto.

Autonomía estratégica abierta

La interdependencia no basta para mantener la paz y la estabilidad geopolíticas mundiales, como ha creído durante mucho tiempo la Unión Europea, que comienza, por ello, a dotarse de instrumentos de defensa comercial. A mediados de marzo, el Parlamento y el Consejo europeos se pusieron de acuerdo para imponer a los socios de la Unión un principio de reciprocidad para el acceso a los mercados públicos nacionales. Otros dos instrumentos están en fase de discusión. Uno está dirigido a controlar las subvenciones extranjeras que los países terceros utilizan para favorecer a sus empresas en el seno del mercado único. El otro, a dotar a la Unión de un mecanismo de coacción susceptible de responder a las medidas de represalia comercial que eventualmente les fueran impuestas. Es el caso de China, que recientemente ha bloqueado en su frontera la entrada de exportaciones lituanas tras la apertura de una oficina de representación de Taiwán en el Estado báltico.

Sin renunciar a su apertura comercial, necesaria para encontrar salida a sus industrias más competitivas como la aeronáutica y el automóvil, y para garantizarse el acceso a determinadas materias primas, Europa quiere ahora defender sus intereses con más firmeza. 

Esta estrategia tiene un nombre, que ilustra la complejidad de la labor de reequilibrio que hay que llevar a cabo en los próximos años: autonomía estratégica abierta.

La defensa europea no podrá prescindir de la OTAN

“Desde hace 20 años, los temas de defensa han experimentado un progresivo retroceso en la agenda europea. En la última década, la focalización de la política estadounidense en la zona Asia-Pacífico y, posteriormente, la política de Donald Trump contraria a las alianzas han acelerado ese proceso”, analiza Paul Maurice, investigador del comité de estudios de las relaciones franco-alemanas del IFRI (Instituto Francés de las Relaciones Internacionales). La guerra de Ucrania ha obligado a la defensa europea a dar un salto, inimaginable unas semanas antes. Así lo atestigua el anuncio alemán de aumentar su presupuesto de defensa al 2% del PIB, frente al 1,4% en 2020 y de desbloquear 100.000 millones de euros para poner al día sus fuerzas armadas. Además, a finales de marzo, las capitales europeas han fijado un rumbo común para 2030 firmando la “brújula estratégica”. Este documento, que consta de 47 páginas y cuya elaboración comenzó en 2020, evalúa las amenazas que pesan sobre los Veintisiete y los objetivos que alcanzar para hacerles frente. “A nivel operativo, la medida faro es el fortalecimiento de los grupos de combate de la UE. La fuerza de despliegue rápido de 1.500 hombres, que hasta ahora no se ha movilizado nunca, aumentará sus efectivos hasta 5.000”, explica Paul Maurice. ¿Podrá Europa a partir de ahora defenderse sola frente a las amenazas exteriores? En absoluto, y tampoco es ese el objetivo. “Una Unión más fuerte más capaz en el ámbito de la seguridad y de la defensa (…) es un complemento de la OTAN que sigue siendo la base de la defensa colectiva para sus miembros”, insiste el documento. En otras palabras, Europa está dotándose de una política de defensa común, pero la OTAN sigue garantizando la defensa colectiva de la Unión. De este modo, a excepción de Francia, que dispone de un arsenal nuclear propio, los miembros de la Unión Europea que también son miembros de la OTAN, como Alemania, se ponen bajo el paraguas nuclear estadounidense. Los europeos dependen también en gran parte de la industria de defensa de Estados Unidos. El Eurodrone, por ejemplo, dispondrá de un motor desarrollado por la filial de aviación de la empresa estadounidense General Electric en lugar de por la francesa Safran. Otra limitación para la autonomía de la defensa europea es el requerimiento de una aprobación por unanimidad de los Estados miembros en lo referente a los asuntos de política exterior, que retrasa las tomas de decisión. “La brújula estratégica, que no suprime el derecho de veto, permite mayor flexibilidad en las decisiones, sobre todo gracias a la abstención constructiva”, estima Paul Maurice. Es decir, un Estado podrá abstenerse de participar en una toma de posición que no comparte, sin bloquearla por ello. Sin embargo, para la puesta en marcha de una misión, se sigue requiriendo la unanimidad.