Industria // ¿Qué futuro le espera al mercado europeo del carbono?
Para acelerar la descarbonización de la industria, la Comisión Europea quiere endurecer las condiciones para comerciar con los derechos de emisión de gases de efecto invernadero. La tarea no está siendo nada sencilla.
Tras las políticas nacionales, constituye el segundo pilar de la estrategia climática europea. Desde 2005, el régimen comunitario de derechos de emisión de gas de efecto invernadero (ETS en sus siglas en inglés) regula las emisiones de la industria pesada, del sector eléctrico y de una pequeña parte del transporte aéreo de los países de la Unión Europea.
Cada año, los Estados miembros fijan un techo de emisiones y distribuyen los derechos correspondientes a las 10.569 industrias y compañías aéreas afectadas. Al año siguiente, estas deudoras deben devolver a los Estados los derechos que han emitido en toneladas de CO2 y otros gases de efecto invernadero. Las que superen su techo anual deben comprar derechos adicionales para garantizar su conformidad, bajo pena de multa. Por el contrario, las empresas que no han llegado al techo pueden vender los derechos sobrantes. Los Estados reducen, cada año, el número de derechos que reparten. Si la demanda de estos aumenta, su precio sube, lo que incita a las industrias a reducir sus emisiones.
Esta sofisticada máquina ha tardado en mostrar su eficacia. Durante muchos años, los gobiernos han distribuido generosamente los permisos. Era de esperar: conocen peor que las empresas las emisiones reales y la capacidad de adaptación de las industrias a las nuevas exigencias. El régimen se ha visto perturbado también por las consecuencias de otras políticas europeas. El paquete energía-clima de 2008 ha empujado a los productores de electricidad a invertir en energías renovables, lo que ha reducido su consumo de energías fósiles. La contracción de la economía europea en un 4% tras la crisis financiera de 2008 ralentizó la producción industial y las consiguientes emisiones de CO2.
Estas emisiones disminuyeron más deprisa que el techo: era cosa sabida. Tras el segundo periodo del ETS (2008-2012), la oferta de derechos excedió en 1.700 millones la demanda, lo que hizo que la bajada del precio fuese estable. Entre 2009 y 2018, emitir a la atmósfera una tonelada de CO2 costaba menos de 10 euros, es decir, una cuarta parte del precio mínimo para incitar a las industrias a cambiar de fuente de energía o a modificar su proceso de fabricación.
147 Sectores: Son los que la UE protege de la competencia extranjera con los derechos gratuitos de CO2
Y para terminar de arreglarlo, las empresas se han beneficiado hasta 2020 de la posibilidad de utilizar derechos de emisión internacionales (gestionados por organismos nacidos del Protocolo de Kioto) para cumplir con sus compromisos comunitarios. Esta disposición tuvo un claro éxito: los derechos procedentes de este mecanismo resultan mucho más baratos que los derechos ETS. Entre 2008 y 2012, los actores del mercado europeo de carbono adquirieron más de 1.000 millones, contribuyendo así a aumentar un poco más el desequilibrio entre la oferta y la demanda.
Sectores protegidos
Otro fallo del sistema: los derechos gratuitos. Aunque la norma, desde 2013, es que los Estados saquen a subasta los derechos, una buena parte del stock se asigna gratuitamente. Es una excepción motivada por el deseo de proteger a los 147 sectores que compiten con empresas extraeuropeas no sometidas a los requisitos de emisiones de carbono.
Cuando se ve la lista de las actividades amenazadas por esas fugas de carbono, cabe preguntarse sobre el fundamento de esa ayuda. Producción de vino, extracción de sal, fabricación de zapatos... las empresas han convencido a Europa de que abra considerablemente el paraguas del carbono. Según el Tribunal de Cuentas Europeo, la industria ha acumulado 6.600 millones de derechos gratuitos entre 2013 y 2020: el 43% del total.
55% Objetivo: Es el porcentaje de las emisiones que Europa deberá reducir de aquí a 2030, según la Comisión
Finalmente, solo los productores de electricidad —que no deslocalizan sus instalaciones fuera de Europa— pagan los derechos a que se han comprometido. Y el producto de ese compromiso no es desdeñable: entre 2012 y junio de 2019, los ingresos por este concepto en las cajas de los Estados miembros ha sido de más de 42.000 millones de euros, según indica la Comisión.
La cotización se dispara
¿Es posible mejorar el mercado de carbono europeo y lograr que sea eficaz? Eso es lo que pretende la última reforma del régimen. Establecida en 2019, ha hecho que disminuya en un 19% el excedente estructural, sobre todo tesaurizando los derechos superfluos en una “reserva de estabilidad del mercado”. Y, lo que es más importante, obliga a los Estados a reducir en un 2,2% anual el volumen de derechos distribuidos, frente al 1,7% de antes. Añadamos una dosis de compras especulativas y tendremos los ingredientes para que se dispare el precio del derecho. En la EEX, la Bolsa europea del carbono, la tonelada de CO2 se negocia ahora en torno a los 40 euros, frente a los 17 euros de hace un año (véase gráfico).
¿Bastará para incitar a los grandes emisores a seguir ese movimiento impulsado por la Comisión de Von der Leyen? El Ejecutivo comunitario propone reducir el 55% las emisiones de la UE entre 1990 y 2030, frente al actual 40%. Si este pacto verde termina siendo firmado por los Veintisiete (las negociaciones están en curso), la descarbonización de la industria europea debería acelerarse. Esa es la hipótesis con la que trabaja Bruselas.
Hay varios escenarios posibles. La Comisión propone incluir nuevos sectores en el mercado de carbono: la totalidad del transporte aéreo, el transporte marítimo y, potencialmente, el transporte por carretera (flete y pasajeros) y la construcción. Pero obligar a las compañías petroleras a repercutir sobre el precio de la gasolina súper o del gasóleo el coste de los derechos de emisiones puede provocar un terremoto social. “Hay muchos automovilistas que no disponen de alternativa al coche. Este nuevo impuesto tendrá efectos mortales para los hogares modestos”, avanza Dimitri Vergne, de BEUC, la voz de los consumidores en Bruselas.
Cemento y acero
Elevar la ambición climática tampoco será indoloro para los que históricamente están sometidos a la ETS. El estudio de impacto de la Comisión Europea propone reducir en un 65% las emisiones ETS entre 2005 y 2030, frente al actual 43%. A las industrias no les gustará.
Bruselas propone sumar al mercado de CO2 los transportes por carretera, marítimo y todo el aéreo
La idea de un 'arancel de carbono' en Europa despierta recelos en los socios comerciales
Y el futuro de los derechos gratuitos no les va a devolver la sonrisa. Según la reforma de 2018, su volumen debe disminuir progresivamente durante la década 2021-2030. A menos que Europa despliegue su arma nuclear: el mecanismo de ajuste en frontera (CBAM, en sus siglas en inglés). Previsto para 2023, este dispositivo tiene como objetivo hacer pagar a los importadores (de acero y cemento en una primera fase) un precio comparable al regulado por el ETS.
¿Barrera aduanera?
Respaldado por grandes industrias como AcelorMittal, este impuesto al carbono en las fronteras es percibido como una barrera aduanera por los socios comerciales de Europa. Durante su gira europea, el pasado marzo, el enviado especial estadounidense para el clima, John Kerry, intentó disuadir a sus anfitriones de que llevaran a cabo su proyecto.
Hay aún muchos interrogantes sobre el futuro del ETS. ¿Cuál será la nueva geometría, a qué sectores se aplicará el CBAM, a qué ritmo desaparecerán los derechos gratuitos? A ello se añaden cuestiones más políticas como la utilización del dinero de las subastas. Los Estados desean, como actualmente, ser ellos quienes determinen su uso. La Comisión pretende recuperar el dinero generado por el CBAM (se habla de 4.000 a 14.000 millones anuales) para financiar el presupuesto comunitario. Y, por qué no, devolver una parte de las deudas generadas por la pandemia. Se trata de un debate encarnizado. La última reforma del ETS solo se aprobó tras dos años de negociaciones. Puede que en esta ocasión se bata ese récord.
