Financiación autonómica // El estado del bienestar se juega en las autonomías

Los servicios públicos básicos dependen de la reforma del modelo de financiación autonómica, que se aborda al fin tras siete años de parálisis.

Con más de siete años de retraso, pero el debate para renovar el modelo de financiación autonómica parece por fin a punto de arrancar —el Gobierno ha anunciado que será este mismo noviembre— y los más agotados por la preeminencia de las cuestiones nacionalistas en el debate público puede que frunzan el ceño: ¿no hay manera de salir de este carril y abordar asuntos clave y también pendientes como la manera de reforzar el estado del bienestar?

Pues justamente aquí les llegó el momento: en España, el debate sobre la financiación autonómica es, sobre todo, el debate sobre cómo apuntalar el estado del bienestar. La transferencia de competencias a las comunidades autónomas, acelerada a principios del siglo XXI, les confió la gestión del núcleo del modelo social (sanidad, educación, políticas sociales), pero sin acabar de hacerlas autosuficientes al mantener su dependencia de las transferencias del Estado. 

Luego, la austeridad impuesta por la crisis financiera global maniató a las comunidades, redujo sus recursos disponibles y las hizo aún más dependientes del grifo de la Administración central a través de mecanismos de rescate que dispararon su deuda y, por tanto, su fragilidad: la deuda global de las autonomías con el Estado suma 175.000 millones de euros, según el Banco de España. Y la dificultad de los últimos años por alcanzar consensos, sumado a la sucesión de crisis políticas y económicas, ha ido dejando siempre para más adelante la renovación del modelo de financiación, que caducó en 2014. Ahora al menos hay consenso en que el debate es ya inaplazable.

“La reforma del modelo debe acometerse urgentemente”, zanjó el presidente del Consejo General de Economistas, Valentí Pich, en uno de los muchos encuentros de expertos recientes, que se suceden para recalcar la necesidad de abordarlo de una vez. Y añadió: “La falta de transparencia genera tensiones institucionales y dificulta la corresponsabilidad fiscal, dando como resultado un reparto de recursos arbitrarios”.

Las disfunciones de este modelo, implantado en 2009, cuando todavía vivíamos en el mundo de ayer —previo a la crisis financiera global y a los estragos de la covid-19— impactan sobre la falta de recursos para financiar los servicios públicos esenciales. Un exhaustivo estudio reciente sobre el gasto social coordinado por la economista Susana Borraz Perales (1) muestra hasta qué punto las autonomías y el estado del bienestar van de la mano: las comunidades autónomas gestionan nada menos que el 92% del gasto sanitario total, el 91% del de educación y más del 40% de la protección social ajena a la Seguridad Social.

País descentralizado

“La crisis ha acentuado todavía más el desequilibrio entre las competencias de gasto y las fuentes de ingresos de las comunidades autónomas, a las que se ha exigido un ajuste significativamente mayor que a la Administración central”, subraya Santiago Lago Peñas, catedrático de Economía de la Universidad de Vigo y que acaba de publicar su investigación sobre “40 años de descentralización en España” (2). El balance de estas cuatro décadas es espectacular y hasta insólito, subraya Lago Peñas, en la medida que España ha pasado de ser uno de los países más centralizados del mundo a líder de la descentralización tributaria efectiva de la UE y en el top 5 mundial”, solo por detrás de Canadá, Suiza, EE UU y Australia.

Sin embargo, los ingresos para hacer frente a semejante desafío no alcanzan ni dependen de la propia autonomía. Además, esta presión sobre las haciendas de las comunidades va a ser cada vez mayor por el envejecimiento de la población.

El estudio de Borraz Perales calcula que para hacer frente a sus compromisos en sanidad, educación y políticas sociales, las comunidades autónomas necesitarán 36.000 millones adicionales hasta 2030, equivalentes a un aumento del 2,1% anual de media (véase gráfico). Y a partir de esta fecha, cuando empezará a jubilarse la generación del baby boom, las necesidades “serán claramente superiores”.

Beneficiadas y perjudicadas

Las bases teóricas y técnicas que deben guiar la reforma del modelo sí están bastante consensuadas tras  años de debate entre los expertos, que entregaron en 2017 sus conclusiones al entonces ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, del PP: todos coinciden en que se requiere mayor equidad, más transparencia y más corresponsabilidad.

Con respecto a la equidad, los datos son tajantes en la enorme disparidad de resultados entre las comunidades de régimen foral (Euskadi y Navarra), mucho más beneficiadas, y las del régimen general (todas las demás). Y a pesar de los mitos instalados que apuntan a supuestos déficits fiscales insólitos en Occidente, la exhaustiva investigación de Lago Peñas muestra que el impacto de la redistribución territorial en el modelo español es sensiblemente inferior al de la mayoría de países occidentales.

Las comunidades más perjudicadas en el reparto, con relación a los servicios públicos que deben prestar, son la Comunitat Valenciana, Murcia y Andalucía. Ello ayuda a explicar las alianzas que se están tejiendo entre autonomías de distinto color político —como la valenciana y la andaluza, por un lado, frente al grupo que trata de liderar Galicia —ante la negociación que está a punto de arrancar, por vez primera con Cataluña ausente—. Todas las reformas previas de la financiación autonómica las solía empujar Cataluña, cuyo Gobierno está ahora con otras prioridades: la bilateralidad y autodeterminación.

Realidad demográfica

Las disparidades del modelo vigente se explican en buena medida, subrayan los expertos, porque las bases de reparto están todavía fijadas a las realidades políticas y demográficas de hace dos décadas, cuando culminaron las transferencias, en lugar de responder a criterios objetivos vinculados a la población actual y a los servicios realmente prestados: de ahí la necesidad añadida de reforma y de transparencia. Y también de corresponsabilidad, para que las comunidades no dependan de terceros —la Administración central— para financiar los servicios públicos nucleares del estado del bienestar.

Al menos hay consenso en que el debate es inaplazable

+ 90% del gasto en sanidad y educación está gestionado por las comunidades

El supuesto avance hacia la corresponsabilidad fiscal con la cesión a las autonomías en 2009 de los impuestos de patrimonio y sucesiones ha mostrado paradójicamente la insuficiencia de la cesión si no va acompañada de algún tipo de umbral mínimo común, puesto que el margen de maniobra que otorga la capitalidad puede ejercer también de centrifugadora, como advierten muchos expertos, en detrimento del resto de comunidades.

Más allá del caso de Madrid, la corresponsabilidad fiscal “exige necesariamente que el debate sobre financiación autonómica se haga junto con el de la reforma fiscal”, subraya Lago Peñas. Los expertos convocados por el Gobierno para la reforma fiscal deben entregar sus propuestas a principios de 2022, con lo que ambos procesos ya empiezan a converger. Ahí sí que estarán ya todas las cartas repartidas. Y los más hartos de los debates nacionalistas tendrán el debate alternativo que tanto ansían, aunque sea la reforma del modelo de financiación autonómica.

(1.) La sostenibilidad del gasto social en las haciendas autonómicas. Perspectivas 2018-2030. Susana Borraz Perales (coord). Funcas, 2021

(2.) 40 años de descentralización en España (1978-2018): balance y perspectivas. Santiago Lago Peñas. Funcas, 2021